春秋战国之间的社会组织变革除了大家熟知的“郡县制”外，还涉及县以下的变革，也就是“乡亭里”这种最基层的组织变革，只不过“乡亭里制”的变革相当慢，再加上秦朝存在时间太短，所以“乡亭里制”的完成与消亡，还是在汉朝。
西周初期的”国野制“
西周初期的管理模式”城邦制“，以王城为中心，王城以外一百里以内曰郊，共有四郊；二百里以内曰牧，郊、牧与国都皆称为“国”。整个”国“设六乡，《周礼》中记载：“令五家为比，使之相保；五比为闾，使之相受；四闾为族，使之相葬；五族为党，使之相救；五党为州，使之相赒；五州为乡，使之相宾。”即“乡”有一万二千五百家（理想情况），“乡”的首领为“卿”，六乡即六卿，六乡所组成的武装力量即“六师”，天子“六师”就是这么来的。
居住于国都或者城邑之中的人，称为“国人”，“国人”与“野人”最大的区别在于“国人”有参军打仗的义务，“野人”没有，而“国人”日常模式就是大家熟悉的“井田制”。
每到耕种收获的季节，国人中的劳动力会从城邑中出来，其它家人仍留在城邑内，劳动人口去往自己的“井田处”劳作。因与城邑过远，为方便农事，国人就会在“井田”处建造居住区，称为“庐”。后国人会将“家”从城邑搬到“庐”中，此地就成为正式的人口居住点。
“野人”与“国人”相对，他们的居住点较国都远，而且野人不能“参军”，但要交“税”。野人的聚落称为“丘”，即选择位于河流附近的丘陵或山坡台地作为其休养生息的场所，既有利于取水、捕捞，又可以远离水患。“丘”是先民们自然的选择，不是人为刻意的规定。
三代甚至三代之前，“国野制”一直是社会基层的主流，而且是“野”为主。当生产力越加发展之后，国人们发现远离城邑的“野人”们能逃税，甚至抗税，活得相当自在（主要原因是“野”太远，官员们跑去收不划算）。随着国人增加，加上贵族们的盘剥加重，国人们开始抛弃井田，奔向“野”区。
“乡亭里”制
“乡”的来源即是“庐”与“丘”，在国曰乡，在野曰遂。乡作为一种行政区划，起源于西周，是建立在氏族血缘基础上对国人的管理机构。
如图，“乡”的甲骨文像两个人相向对坐,共食一簋的情状。本义是用酒食款待别人，引申为共同进行祭祀的一群人的组织。即的血缘关系的一群人，对共同祖先的祭祀。
“井田制”的瓦解也使国野制随之崩溃，“乡”与“遂”合二为一。经过春秋战国的影响，再加上秦汉之际的改革，“乡”已成为县下的一个“准行政机构”。
说“乡”是准行政机构，是因为“乡”是县的派出机构，非地方行政机构。《后汉书》所记，有秩、嗇夫、乡佐、游徼等乡官都是郡县的吏员，且他们之间并无明显的上下统属关系，而且因为职务的不同而他们隶属于不同的县级行政系统。
有秩、嗇夫，这二官员工作性质是一样的，都是收税与分派徭役，调解纠纷主要是“三老”的工作。只不过有秩针对大乡，待遇是“百石”，即秦汉吏员中最低待遇；嗇夫针对小乡，待遇在“百石以下”，即斗食，有人词语为斗食小吏——“有秩，郡所属，秩百石，掌一乡人；其乡小者，县置嗇夫一人。”
游徼：是受县尉差派，巡行于乡里的特殊存在，“禁司奸盗”。游徼负责巡行，且巡行地区范围大，而亭长是负责固定片区，所以要与亭长相配合工作。
三老，非官府吏员，没有朝廷工资，他们是一定社会名望的老人充任，主要职责是调解乡里纠纷，教化百姓。再有名望者，可充当“县三老”，朝廷一般会给“三老”崇高的地位和优厚的待遇，如免税名役等。三老以为天下之表率，相当于间接将“三老”纳入官府管辖之中。
乡佐，斗食小吏，由县临时派遣，主收民赋税，相当于县内临时差遣到乡，辅助有秩、嗇夫的工作。
里长
“里”的起源在城邑，所谓“在野曰庐，在邑曰里”，都指的是有血缘关系的国人居住区。而且“里”的地位颇高，《管子》：“作内政而寓军令焉。为高子之里，为国子之里，为公里，三分齐国，以为三军。择其贤民，使为里君。”
国子与高子即周王室设立在齐国的二卿，其地位是仅次于齐国国君的，齐国国君与国子里、高子里分别统帅齐国的“三军”，因此“里”也是“伍”的意思，即交税与参军。后序发展中，国与野合一，里也用到“野”之中，即在野的居民也要交税与参军。
“里”最初的状态类似现代城市的小区，不过是以血缘关系划分，同血缘关系的人居住在一起，这样便于征税与征兵。齐桓公时期，经管仲的改革，将里划分为同种职业的居住区。
亭长
亭之名，源于军事设施，主要用作军事侦察，且设置在边界重要地段。秦一统天下后，亭即设置在交通要道，或者集市之中。《汉书》曰：“大率十里一亭，亭有长……县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之。皆秦制也。”
亭的作用有二种，一是维护基层治安，二是担任邮的职责，即“邮亭”。亭一般设于交通方便处，故而能被用作邮传和接待羁旅之用。再者，朝廷发布的告示与诏令也多贴于亭部。
亭，不是治民机构，它是县政权在基层社会的延伸，类似现代的派出所。亭长是亭的主管官吏，秩次相当于佐使，都是俸禄最低的小吏。亭长由县廷选任，一般是役的军卒或地方孔武有力（类似游侠）的人充任。
亭长的主要下属名为求盗，是役的身份，即由地方百姓充徭役充任，主要职责是追捕行动中负责与罪犯进行搏斗。
“乡亭制”的意义
春秋战国以来传统意义上的宗法社会瓦解，继而代之的是新兴的国家主义，国家主义要将一切资源进行最大程度的整合，以用于国与国之间的竞争。所以“乡亭制”的一大意义是抑制地方豪强，将地方资源整合，输送到朝廷中。
但是秦朝的灭亡，加上西汉初期的休养生息政策，使得地区土豪再次崛起，乡亭制明显被排斥与压挤，直到名存实亡。西汉成立初，统治者均采用将地方豪强“迁徙”至京城附近，即“徙齐楚大族昭氏、屈氏、景氏、怀氏、田氏五姓关中”，直到元帝永光四年十月下诏停止迁徙地方豪强为止，一直未曾间断。
而当西汉王朝无力时，这种“迁陵”制度遭到强烈抵制，汉成帝时欲“徙郡国豪杰赀五百万以上五千户于昌陵”，结果受到强烈抵制而作罢，成帝甚至还下诏自责，“罢昌陵”。朝廷控制力下降的情况下，地方豪强势力越来越大，而东汉王朝一定程度上是豪强大族建立的，光武帝就是想清理全国“田地”，也遭到豪强的强烈抵制而失败。
这种情况越到后面，地方家族势力越来越强，以至出现地方性质的私人武装，当情况再一次混乱时，就是改朝换代时。
